O Senado poderá votar até o fim do ano a proposta de emenda à Constituição que limita as despesas primárias da União aos gastos do ano anterior corrigidos pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA). A proposição, que tramita na Câmara como PEC 241/2016, deverá ser votada por aquela Casa até a primeira semana de novembro, conforme anunciou seu presidente, deputado Rodrigo Maia, no dia 19 deste mês, em São Paulo.

O presidente do Senado, Renan Calheiros, afirmou que, aprovada a proposta na Câmara, vai fazer todos os esforços para que seja rapidamente votada pelos senadores. A PEC, de acordo com Renan, é "um aceno" que o país dá em relação à estabilidade fiscal, além de devolver confiança aos agentes econômicos. Ementrevista aos meios de comunicação do Senado publicada nesta quarta (21), a líder do governo no Congresso, senadora Rose de Freitas (PMDB-ES), afirmou que a votação da PEC é uma das prioridades do governo Michel Temer até o fim do ano.

Mesmo antes da aprovação, o teto de gastos está sendo observado como diretriz no projeto do Orçamento da União para 2017, conforme anunciou o ministro interno do Planejamento, Dyogo Oliveira, em audiência pública na Comissão Mista de Orçamento, em 13 de setembro. O valor das despesas primárias totais para 2017 é a despesa primária de 2016 corrigida pela estimativa do IPCA para o mesmo período (7,2%), conforme o PLN 18/2016, da lei orçamentária para o próximo ano.

Entretanto, para ter plena eficácia, o teto precisa de uma mudança constitucional, já que o Judiciário, o Legislativo e o Ministério Público têm autonomia para elaborar seu próprio orçamento, submetendo-o à deliberação do Congresso Nacional.

Polêmica

Mesmo antes de chegar ao Senado, a PEC vem gerando discussões na Casa. Em audiência pública na Comissão de Assuntos Econômicos (CAE), em 16 de agosto, representantes do governo e professores de economia apresentaram visões diferentes dos resultados esperados com a proposta do chamado "novo regime fiscal".

O secretário de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda, Mansueto de Almeida, disse que a proposta é "a forma mais inteligente de se fazer um ajuste fiscal sustentável". Entretanto, o professor Pedro Linhares Rossi, da Universidade de Campinas (Unicamp), disse que a PEC impõe ao país um projeto "incompatível com a Constituição de 1988".

Assessor especial do ministro da Fazenda, Marcos Mendes afirmou na audiência que limites para despesa, como o previsto na PEC 241/2016, funcionam melhor que metas de superávit fiscal, estratégia perseguida até recentemente. Já o economista Felipe Rezende, da Hobart and William Smith Colleges, dos Estados Unidos, advertiu que, com as novas regras, o governo perde importantes "armas contracíclicas" para enfrentar a queda dos gastos privados na recessão.

Na Comissão de Direitos Humanos e Legislação Participativa (CDH), o senador Paulo Paim (PT-RS) anunciou em 14 de setembro que a Frente Ampla Brasil percorrerá o país contra "retrocessos sociais" como a PEC 241/2016. Vários participantes de uma audiência pública na CDH disseram que proposta vai comprometer severamente os recursos para saúde, educação e benefícios sociais.

A PEC vem recebendo críticas também no Plenário do Senado, como as da senadora Fátima Bezerra (PT-RN). Ela defende ações no Parlamento, "em sintonia com as ruas", para evitar o andamento de propostas como "a famigerada PEC 241, a PEC do Estado mínimo, a PEC que congela os investimentos nas áreas sociais, prejudicando em especial a saúde e a educação".

Teto

Encaminhada pelo governo em 15 de junho, a proposta está em comissão especial da Câmara dos Deputados. A PEC prevê a fixação de limite para despesas públicas federais dos três Poderes e determina que o aumento dos gastos da União, incluídos os Poderes Legislativo e Judiciário, não poderá ser maior que a inflação do ano anterior. Se aprovado pelo Congresso, o novo regime fiscal já entraria em vigor no próximo ano, com prazo de validade total de 20 anos.

A essência da proposta consiste na atualização da despesa primária de 2016 pelo IPCA e sua utilização como limite no exercício de 2017. Para os 19 exercícios seguintes, a regra é sempre a atualização pelo IPCA da despesa do ano anterior e a aplicação do resultado como o limite para o ano corrente.

A PEC veda ao Poder ou órgão que descumprir o limite de despesas a concessão de vantagem, aumento, reajuste ou readequação de remuneração de servidores públicos. Também ficará proibida a criação de cargo, emprego ou função, bem como a realização de concurso público.

Se o Poder que desrespeitar o limite for o Executivo, serão aplicadas duas vedações adicionais: a despesa com subsídios e subvenções econômicas não poderá superar aquela realizada no exercício anterior; e incentivos fiscais não poderão ser concedidos ou ampliados.

Saúde e educação

Um dos pontos mais questionados por vários senadores refere-se aos recursos destinados à saúde e à educação, que hoje contam com critérios próprios definidos na Constituição. Pela regra constitucional vigente, os recursos da saúde correspondem a 15% da receita corrente líquida da União e os da educação, a 18% da receita de impostos.

Ao enviar a proposta ao Congresso, o governo evitou estabelecer qualquer destinação mínima aos setores orçamentários, como um percentual da receita ou do PIB. Na Alemanha, cuja dívida pública aumentou muito após a reunificação com a antiga Alemanha Oriental, a limitação por um percentual do Produto Interno Bruto (PIB) ajudou o país a cumprir as exigências da União Europeia.

Na exposição de motivos que acompanha a PEC, os ministros da Fazenda, Henrique Meirelles, e do Planejamento, Dyogo Oliveira, afirmam que essas duas métricas — percentuais da receita e do PIB — permitiriam uma expansão mais acelerada do gasto durante os momentos positivos do ciclo econômico, ao mesmo tempo em que exigiriam ajustes drásticos nos momentos de recessão.

Nos casos da educação e saúde, especificamente, Meirelles e Oliveira afirmam que esse tipo de vinculação cria problemas fiscais e é fonte de ineficiência na aplicação de recursos públicos. Para os ministros, a regra não impede que os parlamentares definam no Orçamento da União despesa mais elevada para saúde e educação, "desde que consistentes com o limite total de gastos".

Exclusões e resultados

A PEC, que altera o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, exclui do limite algumas categorias de despesas. É o caso das transferências feitas a estados e municípios como repartição de receitas. Também se excluem créditos extraordinários para lidar com situações atípicas, como calamidades públicas; capitalização de empresas estatais não dependentes; e financiamento de processos eleitorais.

Os dois ministros afirmam que o novo regime será anticíclico: uma trajetória real constante para os gastos, associada a uma receita variando com o ciclo, resultará em maiores poupanças nos momentos de expansão e menores superávits em momentos de recessão.

A expectativa é de que o crescimento real zero a partir do exercício subsequente ao da aprovação da PEC levará a uma queda substancial da despesa primária do governo federal como percentagem do PIB. Os ministros da Fazenda e do Planejamento esperam com isso mudar a trajetória do gasto público federal, que apresentou crescimento médio anual de 5,8% no período de  1997-2015.